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讲座  
国际航空法热点问题高端对话—航空安全与航空保安:规则与现实
作者:网络部    来源:
国际航空法热点问题高端对话
航空安全与航空保安:规则与现实
Theme: Aviation Safety and Security: Rule of Law and the Reality
 
    本次高端对话由中国政法大学国际法学院朱子勤教授主持。对话专家有国际民用航空组织法律局高级官员黄解放博士、加拿大麦吉尔大学航空与空间法研究中心主任Paul Stephen Dempsey教授、莱顿大学国际航空法与空间法中心主任Pablo Mendes de Leon教授、中国航空集团公司总法律顾问聂颖先生。点评专家有中国民用航空局国际司韩军司长和我校国际法学院宣增益教授。
 
    麦吉尔大学航空与空间法研究中心主任 Paul Stephen Dempsey教授:
    航空保安——国际法所扮演的角色
    如今航空设施已经成为暴力袭击的目标。由于航空事故的发生往往更能够引起公众的关注,于是为了达到一些特殊的目的,恐怖分子袭击的目标设定为航空设施。1960-1970年的冷战时期,也是劫持航空器高发的时期。
一、政治腐败与宗教狂热滋生了恐怖主义,那么恐怖主义是什么?
    恐怖主义是出于意识形态,政治的或者是宗教动机的,直接针对平民所实施的暴力。恐怖主义是非传统的为了灌输恐惧与屈从的心理战争。恐怖主义是军事羸弱,政治腐败,宗教狂热这些“疾病”所表现出来的致命症状。如今的恐怖主义也正是将平民作为其袭击的目标,作为实现其目标的手段。
二、航空运输容易遭受攻击的特点。
    航空运输容易遭受袭击,其实每种运输方式都容易受到攻击。由于多种运输方式发展,这些交通方式每天运送乘客和货物,进行快速的流动。而其中最为快捷的即为航空运输,这正是航空运输最突出的特点。每天都有大量的人涌入运输系统,而每种运输方式都是面向公众开放的,这也使得交通运输系统,尤其是航空运输系统极易受到攻击,所以人们意图利用订立国际公约的方式,来确保航空运输的安全。
三、与航空运输安全有关的国际公约
1.1944年《芝加哥公约》。联合国成员国一共有192个,而该公约的缔约国有191个,可见几乎全世界的国家都批准了该公约。公约中没有直接出现航空保安(security),而是出现了航空安全(safety),航空安全与航空保安恰如一个硬币的两面。航空安全与航空保安有什么区别与联系呢?二者的目的都是为了保障航空运输中的人员及财产安全。不过航空安全针对的是非故意的危害,是由疏忽造成的损害。相反,航空保安则是指对航空安全的故意的损害。
2.1963年《东京公约》。批准加入该公约的国家有186个,所以它一直以来都是最成功的公约之一。公约对航空器内的犯罪行动,包括对航空器内违反刑法的罪行以及危害航空器及其所载人员或财产的安全、危害良好秩序和纪律的行为等问题作了规定。公约赋予机长、机组人员及乘客以保护航空安全和维持良好秩序的权利。
3.1970年《海牙公约》,有185个国家批准加入该公约。公约主题要调整劫持航空器以及其他危及航空安全的犯罪。
4.1971年《蒙特利尔公约,公约全称为《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》,公约有188个国家加入,取得了极大的成功。
5.1988年《蒙特利尔公约补充议定书》将危害国际民用航空机场安全的非法暴力行为宣布为一种国际犯罪。公约有173个国家加入。
6. 1991年《蒙特利尔公约》,全称为《关于注标塑性炸药以便探测的公约》。该公约起草于洛克比空难发生之后。
7. 2010年《北京公约》。2010年在北京召开的外交会议上,大会并审议通过2010年《北京公约》和2010年《北京议定书》,对国际反恐的有关新内容进行了法律界定。新增了几种航空犯罪,应对将航空器用作武器或者实施化学、生物和放射性攻击等新的和正在出现的威胁。
8. 2014年4月4日,国际民航组织通过修订《关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约》的议定书。意在遏制不循规行为和恢复航空器上良好秩序和纪律。
四、必须建立分层级的航空保安系统
    通过相应的保安系统与航空运输运营的结合可以达到航空保安的目标。保安系统就是为了应对恐怖主义袭击等危害航空安全的行为而设置的。通过设计分层的,有重点的航空保安系统能够最大程度的阻止恐怖袭击的发生,保障航空安全。分层级的保安系统能够克服单一的保安装置的弱点,每一个装置都与其他装置互为补充。同时分层互补的保安系统还可以阻止潜在的恐怖袭击。想要突破多层的保安系统也比突破单层的保安系统更为困难,所以更为安全稳妥。同时,先进科技对于航空保安的作用也十分重要。
 
    中国航空集团公司总法律顾问聂颖先生:
    聂总以提问的方式对相关的问题进行了全面的阐述。
一、我们的航空器制造用了最先进、最安全的技术吗?法律有没有要求这样做?飞机为什么失联?
    如今每个人的手机都能够定位,但是一架客机失踪却找不到,那我们的飞机制造商在制造飞机时是采用了最先进的技术吗?由此可见,制造商在制造飞机的时候没有采用最为先进的技术。航空安全方面还有很多的问题需要科学的论证,如飞机上能不能使用手机,飞行中使用手机到底会不会危及飞行安全?
    中国虽然是航空大国,但是称不上航空强国,必须将我们掌握的先进技术融入到航空工业制造上来。
二、在国际冲突区域内,法律有没有明确要求航空公司谨慎飞越?
    在乌克兰上空,一架马航的客机被导弹击落。我们探讨到底是哪方的导弹将其击落其实没有意义,应该明确在冲突状态下是否应该允许飞机飞越,是否在冲突状态下应该提醒有关的飞机不能从该区域飞越。
三、黑匣子记录下来的内容应当怎样公开或不公开?法律后果是什么?
    黑匣子是记录航空飞行数据的,但是其并不能完全还原事故发生的原因,所以找到黑匣子也不一定就能够完全发现事故发生的原因,并且黑匣子内容的公布会关涉到人权的问题。对于过于残酷的内容不应当进行披露。对于有关事故调查的内容应当进行公开,但是不能将所有的内容都公开。
四、事故调查参与国有权利公开调查结果吗?两年之内不公布结果,权利人如何索赔?索赔人能独立调查吗?司法调查、行政调查、当事人调查的各自法律地位清晰吗?
    航空公司的事故调查报告要交给国际民用航空组织,由国际民用航空组织进行公布。应当在2年内适时决定是否公布。有关公约规定的诉讼时效为两年,所以应当在事故发生的两年内予以公布。调查结果是判断承运人是否有责任的依据,责任的确定,是否受到赔偿限额的限制是根据承运人的过错决定的,所以调查报告十分重要。
    现在事故调查分为司法调查,行政调查和当事人调查,如果发生域外诉讼,航空公司根据什么进行抗辩?
五、旅客、货主能知道承运人上的什么保险吗?
    乘坐航班时旅客会购买保险。保险分为两种,责任保险与人身保险。责任险的赔偿依据的是侵权责任法,而人身险则是依据合同法。我国的运输总条件相比于美国,英国,还不健全,并没有告知在发生事故后如何对旅客进行赔偿,应该对其进行修改,保障消费者的知情权。
六、旅客对维护航空器的安全和秩序有明确的法律规定义务吗?可以对承运人动用“私刑”吗?
    旅客对于维护航空期的安全与秩序都应该有这种公共意识和义务。在飞机发生延误等情况下,旅客不应当采取“霸机”等行为,而应当采取相应的法律手段来保障自己的权益。
 
莱顿大学国际航空法与空间法研究中心主任Pablo Mendes de Leon教授:
    航空安全背景下的法律界限——实践与救济
    Leon教授以马航MH370以及MH17事件为背景,指出这些航空事故引发了一系列国际法和航空法的问题。
    谁击落了飞机?属于乌克兰领土的该区域是由乌克兰控制的吗?通过关闭乌克兰的相关飞行区域能够避免悲剧的发生吗?应该关闭该区域吗?
    教授随后展示了一系列相关的事例:
    中国曾经于1954年击落一架泰国航空公司的航班,由于将其误认为军用飞机——道歉及特惠补偿。
    利比亚民用飞机在穿越敏感安全装置时,由于受到警告但是没有遵守而被以色列战机击落——以色列遭到国际民航组织谴责,进行了特惠补偿。
    苏联击落韩国KE007客机,该飞机飞越苏联航空识别区上空,后司令部命令击落该架客机——联合国安理会对苏联进行谴责,执行相关的制裁,但是苏联未对此进行任何赔偿。
    美国击落伊朗客机,伊朗航空公司655号航班飞往迪拜机场,美国军舰射出两枚防空导弹,在伊朗境内将其击落。
    2001年一架俄罗斯波列图瓦客机被乌克兰导弹击落。——乌克兰根据两国间的条约承担了相关责任。
    Leon教授基于以上的分析,引出国际法的边界问题:
    除了负担相应的国际义务之外,国家对于领空享有“绝对的、排他的主权”。所以,韩国KE007客机被击落事件,击落飞行中的飞机是被《芝加哥公约》所禁止的,除非出于自卫。(参见《联合国宪章》)根据现有事实,乌克兰能否基于自卫原因击落飞机存在疑问。但是相关的国家或者受害者如何基于该条款在有限的责任范围内,进行索赔?在有限的责任范围下,为民用航空提供导航与相关设施的国家应该承担什么样的责任?
    Leon教授提醒学生应进一步考虑由以下事实所引发的问题:
1.2014年美国联邦航空局禁止美国航班飞越乌克兰被其反对派所占领的区域。
2.2014年乌克兰政府代表告知驻基辅的他国使馆,乌克兰东部安全局势紧张。
    根据《芝加哥公约》第9条,各缔约国由于军事需要或公共安全的理由,可以一律限制或禁止其它国家的航空器在其领土内的某些地区上空飞行,但对该领土所属国从事定期国际航班飞行的航空器和其它缔约国从事同样飞行的航空器,在这一点上不得有所区别。此种禁区的范围和位置应当合理,以免空中航行受到不必要的阻碍。一缔约国领土内此种禁区的说明及其随后的任何变更,应尽速通知其它各缔约国及国际民用航空组织。
    那么,乌克兰有权利关闭该部分领空吗?2014年7月收到告知的国家,有权利向美国一样禁止本国航线飞越该区域吗?条文中的“可以”能够解读或者修改为“应当”吗?
    Leon教授接着分析了事故的潜在责任主体:
    航空公司,它是国际法规定的责任主体。
    国家(乌克兰),基于临时条约进行赔偿,然而目前没有签订任何此类条约。或者在由受害人提起的民事诉讼中进行赔偿。
    乌克兰交通管制部门,但是可能会受到豁免法的保护。
    乌克兰反对派,如果他们是客机击落的真正元凶。
    欧洲航空安全组织,不大可能成为责任主体,它主要是协调航班的飞行,并没有最终的决定权。同样也存在豁免问题。
   飞机制造商,基于飞机设计和制造缺陷。
    最后Leon教授得出结论:
1.在确定事故损失的相关责任之前,必须对相关事实进行调查还原。
2.通过更多的为了提高航空安全信息情报的分享来扩大国际合作。
3.各国的国家力量必须遵守国际规则。
4.诸如以《芝加哥公约》第9条为起点的新的规则,或者来自国际民用航空组织的标准中的新的规则的制定,利用这些新的规则来避免此类悲剧的发生。
    但是Leon教授也同时指出,没有任何的规则,政策或者是技术能够100%保障航空安全。由于航空系统这样一个脆弱的系统又处在一个变化的政策和战略环境中,所以,界限必须被承认并且被尊重。
 
国际民用航空组织法律局高级官员黄解放博士:
    很荣幸能和两位卓越的航空法专家站在一起,也很幸运能同时拥有麦吉尔和莱顿两所大学的学位。航空问题是一个国际性的问题,当前的问题和相关知识背景前面的专家已经介绍过,他只着重介绍其中一部分。他的发言主要包含了四个方面的内容。
一、关于MH17黑匣子情况的介绍以及ICAO(国际民用航空组织)的责任。
    北京公约和北京议定书是ICAO应对恐怖主义而取得的新成果。恐怖主义不只是一个国家的问题,而是全世界必须共同面对的问题,我们需要提出全球性的策略来解决这个全球性问题。去年的几场空难让我们认识到当今航空法的局限性,他将主要针对MH17作阐述。
    MH17的情况大家都从媒体上有了解,无须赘述,但其背后的情况却鲜为人知。黄解放说自己拿到过黑匣子,其实黑匣子是橙色的。在去乌克兰拿黑匣子的过程中,他被记者们包围,结束时被一批警察包围。为什么会被警察包围?因为他们认为黑匣子很重要。打开黑匣子的过程中,专家们非常仔细,他们穿着白大褂,认真地像做外科手术一样,并且采取了特别保护措施,以防黑匣子被破坏。64小时后,他们得到了那个芯片,但是找不到任何依据证明MH17发生了什么。芯片上的信息只能证明,MH17航班内部一切正常,什么情况都没有。没经过充分证据收集,是不会轻易下结论说航班是否失事。
    至今调查仍在继续,但当时发生的情况仍然未明。在ICAO组建前往乌克兰的调查队伍时有争论是否需要律师参与其中。最终ICAO高层决定选派黄解放博士去。在整个过程的前48小时,无关科学和技术,而是政治和法律。起初,乌克兰因为一系列原因而没有参与调查,同时也有人反对乌克兰调查。同时,受害者所在国,航空器登记国,航空器生产商所在国的代表们都蜂拥而至,所以需要有人来协调这一切,而所有人都认为ICAO应承担协调的责任,因而ICAO压力很大。之后,ICAO让乌克兰代表其参与调查,而ICAO这样做是有法律依据的。经过一系列复杂程序后终于从所谓的顿涅茨克人民共和国取得了黑匣子。其后,经过多轮政治谈判最终将其交给了马方,马方是在乌克兰领土上取得的黑匣子。
     黄解放博士表示之所以详细分享这个过程,是想让大家注意,整个过程都有关法律规定,每个环节都必须得到确认,并有律师在场。根据公约附件的规定,调查事故或事故征候的唯一目的是防止事故或事故征候,而不是为了分摊过失或责任。这就是ICAO调查MH17事件的落脚点。
    针对聂总的一小部分疑问,他认为现有的法律框架是完全适合解决现有挑战的,因此不需要大规模地修改,国家将继续负有责任来保证领空飞行安全的义务,这是每个国家的责任,且对空域使用有最终决定权。
二、关于情报交换问题的认识。
    黄解放博士提出,发生各种民航安全和保安事件的原因究竟是情报不够还是依据已有情报的判断力不够。当前的规定是事件发生72小时后通报ICAO。网站上都有关于冲突区域的信息,ICAO同时囊括了了大量国家的信息,设置了专门的机构保证信息完整畅通,这依赖于成员国的信息分享。但试想如果在军事敏感阶段,是没有国家会提前告知关于领空安全的具体信息的。因此针对聂总的问题,我们已经正在全力解决和完善,但很难短时间内一下子解决情报交换的问题。回到之前的问题,造成事故的原因是缺少信息还是缺少处理信息的能力,为什么有的航空公司可以避免,有的却不行。
三、建立跟踪系统的问题。
    MH370事件的教训就是要建立跟踪系统,北美的猫身上有芯片,走失了就可以找回来,那么大的飞机怎么找不到了。中国应该在这方面开发新技术,与世界各国竞争。
四、修改公约的问题。
   《芝加哥公约》第9条规定,国家可以建立禁飞区。但是要将“可以”改为“应该”20年改不完。首先规定要有三分之二多数的通过和批准才能生效,191个国家,一年只有2-5个批准书,这需要多少年由此可见。其次作为国际民航组织的一员,黄解放表示共识达成很难。而且根据ICAO的立法经验,人类只有在付出惨痛的代价后,才会想到修改法律。
   《芝加哥公约》第28条规定,每个国家在其领土应提供设施、设备、信号等保护航行,不得对飞行中的航空器使用武器。其中的设施应当包括硬件和软件信息在内,且不准对民用飞机使用武器只针对国家的民用飞机,不包括非国家实体的民用飞机。那么在以后的实践中,遇到非国家实体的民用飞机时,可不可以使用武器,这与89条的规定,在战争状态下,可以保持行动的自由,那在这种情况下,关于禁止使用武器还有没有效力,怎么协调。聂总提到了战争状态下,应遵守战争法的规定,不得对平民和航空器使用武力。总的来说,国际民航收到了各种各样的威胁,有恐怖主义的,有军事方面的攻击,也有其他人为的。最后黄解放博士提出一个问题,国际法院在巴索罗那电磁案中提出了国际义务,提出不能因为航空器是在一个国家注册的,就认为事故发生只和这个国家有关。国际航班上的乘客几乎都是各国的,因此包含全球性共同义务的问题,全人类是不是有某种共同义务担负起保护无辜受害者的责任?
 
中国民用航空局国际司韩钧司长点评:
    韩司长首先指出,在全面依法治国背景下,要用法律解决生活中的问题。但现今的法律,在很多地方并没有涉及,如MH370定位的问题。
    针对之前发生的中国和缅甸边境轰炸的问题,经过和军队共同讨论,他们提出以下疑问:中缅边境地区的空域是否可被描述为冲突地区?我们中国作为一类理事国,是否有义务向国际民航组织通报有关情况?我们作为空域管理者是否应该警示使用该空域的中国和外国航空公司?最终因缅甸总统特使做出道歉,事件和平解决,中国方面并未向ICAO通报相关情况。
    韩司长认为,ICAO在航空保安领域并没有取得多大进展。最近的德国之翼问题是属于航空安全事件还是保安事件仍无定论。随着新情况新案例的发生,我们会发现很多问题用之前的法律都无法定义,所以可以说,ICAO仍有很多空间要改进和完善,使ICAO不应只是起到解决问题的作用更是发挥提前预防的作用。
    韩司长转入执法方面的问题,他指出当局在执法过程中也存在严重问题。就最近泰国航空公司安全问题来说,经审计,泰国民航当局被国际民航组织标记为严重安全关切的国家。中国与泰国有双边条约,其中表明,要符合国际民航组织关于安全的最低标准,要遵守中国关于民航安全最基本的规定。泰国有3家航空公司是不符合标准的,但依旧被给予许可飞中国航线。这就说明,即使有法律规定,但在执行时,也并未做到严格遵守。从保护公民权益和消费者的角度,这是不公平的,应严格地执行已有规定。最后他总结道,国际航空法是个很复杂的学科,背后的问题很多,希望中国政法大学举起大旗,为航空法培养更多人才。
 
中国政法大学航空与空间法研究中心主任宣增益教授点评:
    宣教授指出航空保安和航空安全问题很早就引起人们关注,911事件和马航事件更加引起了人们对航空安全问题的高度关注。而国际民航组织在保安立法上存在不足并且是滞后于现实的,从东京公约到北京公约再到北京议定书,都是对已发生事故进行总结而制订的公约,所以能不能制订一个有预见力的完整全面的公约呢?国际民航犯罪多是刑事犯罪,公约没有惩治的规定,具体惩治问题总是落实到具体国家,而且民事干扰也会造成安全隐患,是否能将对犯罪的惩治和对民事干扰的处罚一起纳入公约呢?至于航空公司与乘客之间矛盾问题,我们知道很多情况下是旅客素质问题,如果不能制订具体的法律规范,能不能用黑名单制度来惩治。
    两位点评人点评完之后,进行到提问环节。在场的学生和老师分别就自己的疑问请教了各位嘉宾,对最近发生的热点问题进行了探讨。航空法高端对话在掌声中落下了帷幕。
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